----行政协议效力及履行的认定

 汝南县人民法院 

    关键词 行政协议的效力 行政协议的履行 

    裁判要旨 原、被告之间订立的合作协议系双方当事人之间的真实意思表示，且内容不违反法律、行政法规的强制性规定，不具有法律规定的无效情形，应认定合法有效。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。      相关法条 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十八条第一款：被告不依法履行，未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 

    案件索引 汝南县人民法院（2019）豫1727行初18号（2019年6月26日）

    基本案情 原告诉称，原告公司出资在z县某镇建设了市场。2015年原告和被告签订了协议一份，根据协议约定，被告应当于2015年9月11日起负责将某镇上的鸡、鱼、肉、蛋、蔬菜、干鲜等农产品有序归行入市，取消马路市场。原告按协议履行完毕，但被告未按协议约定履行义务。原告认为被告未按行政协议履行义务的行为违法，侵害了原告的合法权益。请求：1、确认被告z县某镇人民政府未按双方签订的行政协议履行义务的行为违法。2、判令被告z县某镇人民政府履行双方约定，将某镇鸡、鱼、肉、蛋、蔬菜、干鲜等农产品入驻原告所建的市场经营的义务。

    被告辨称，1、根据《河南省商品交易市场监督管理条例》第五条、第六条规定，被告对涉案协议中约定将鸡鱼等归行仅具有建议、引导作用，该行为是行政指导行为，不属于人民法院受案范围。2、协议签订后，被告也组织了有关人员进行宣传发动，做思想工作，引导、劝导商户归行入市。综上，原告的请求没有事实及法律依据，请求驳回原告的起诉。

    法院经审理查明：原告公司在某镇建设了金x苑市场，被告需要建设污水处理设施，2015年8月25日原告与被告签订协议书一份，协议书载明：甲方：某镇人民政府，乙方：原告公司，为落实污水处理厂项目的建设，经甲、乙双方在和和谐、友好、平等、互利、互助的基础上，取得一致意见，相互达成如下协议：一、甲方责任1、污水处理项目甲方确定建在金x苑市场院内东南角公厕处北，污水厂建成后，污水处理净化水质工作，由镇政府派专人管理，不得造成金x苑市场内环境污染。有关污水厂各项费用全部镇政府承担。2、占地520平方米，长40米，宽13米（含四周围墙）。3、为了双方互利，办好民生企业，镇政府负责组织人员积极稳步启用金x苑市场，彻底解决“有场无市”，从根本上处理好陡沟整治集镇和人居环境面貌的问题。4、9月1日起将利用不同方式和场合在全镇进行广泛的宣传、打造舆论声势明确划行归市和启用新市场的重要性和必要性。5、9月11日起镇政府组织有关人员有秩序地将鸡、鱼、肉、蛋、蔬菜、干鲜等归行，逐步驻入金x苑市场经营，取消马路市场。6、镇政府建立市场人员长效机制，打持久战，坚持不反弹。7、为了使新市场搞活，镇政府负责组织、协调相关部门将南桥到板布行路贯通（其中三棵树伐掉），确保居民、经营户车辆出入便利、交通畅通。8、9月15日起及时协商有关法律部门追要落实马某所占用出让的土地问题，依法解决私占公共财产的问题。二、乙方责任，积极配合支持污水处理项目顺利施工和启用新市场的具体工作（提供宣传车和必要的人员配合）。三、违约责任，1、甲方若违约者负责赔偿用乙方土地出让金价3倍和相关损失费用。2、如因建污水处理厂用乙方该片土地问题，而影响项目施工者，乙方愿3倍地赔偿损失费用。如有不完善之处，待双方协商后另加补充。此协议一式两份，双方签字加章后生效并负有法律效力，双方各持一份。原、被告在协议上盖章。协议签订后，被告几次组织人员将某镇街上的鸡、鱼、肉、蛋、蔬菜、干鲜等农产品搬进金满苑市场经营，但都出现了反弹，现在有部分在市场内经营。另查明，协议中约定的被告应将南桥至板布行路上的三棵树伐掉，但被告未履行。 

    裁判结果 汝南县人民法院于2019年6月26日作出（2019）豫1727行初18号行政判决：一、被告z县某镇人民政府于判决生效后30日内将生长在南桥到板布行路上的三棵树伐掉。二、驳回原告公司的其他诉讼请求。宣判后，原、被告均未提出上诉，判决已发生法律效力。

    裁判理由 法院生效裁判认为：被告z县某镇人民政府在行政管理过程中，与原告公司达成协议，原告认为被告z县某镇人民政府未完全履行协议，所以该案属行政协议纠纷。原告公司是行政协议的一方当事人，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和第四十九条的规定，是本案的适格原告。双方签订的协议是双方真实意识表示，且不违反法律、法规强制性规定，应为有效协议。被告在协议签订后已几次组织人员将某镇的鸡、鱼、肉、蛋、蔬菜、干鲜等搬到金x苑市场内经营，每次又都出现了反弹，但出现反弹的原因不能完全归绺于被告，原告请求确认被告未按双方签订的行政协议履行义务的行为违法的理由不足，本院不予支持。协议应当全面履行，被告未按协议约定将路上三棵树伐掉，影响了道路的正常通行，被告对此应当继续履行。

    案例注解 行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”规定的行政协议。这些协议并非一般意义上平等主体之间签订的民事协议，而是具有明显公共管理色彩与民事合同不同的属性，双方在协议订立、履行、变更和解除的过程中发生争议提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围，人民法院应当依法受理。行政协议一经签订，应当具有公信力和既定力。判断行政协议是否有效、合法、可撤销、是否履行，往往涉及行政行为的效力和合法性判断。本案原、被告之间订立的合作协议系双方当事人之间的真实意思表示，且内容不违反法律、行政法规的强制性规定，不具有法律规定的无效情形，人民法院应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定认定行政协议合法有效。本案中对涉案协议双方约定的将鸡鱼等归行的内容，是否仅具有建议、引导作用，或者该行为是否是行政指导行为，并不影响该行政协议的效力。原告认为行政机关未依法履行或者未按照行政协议的约定履行义务的，人民法院在审理中应当针对其诉讼请求，对被告行政机关是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。行政协议应当依法全面履行，行政机关未依法履行或者未按照双方约定履行行政协议，人民法院可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行，未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”的规定，结合原告的诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容。本案被告z县某镇人民政府未按协议约定将路上三棵树伐掉，影响了道路的正常通行，被告对此应当承担继续履行的责任，将生长在南桥到板布行路上的三棵树伐掉。

    本案的典型意义在于，行政协议在审判实务中大量涌现，行政协议案件存在认定难、审理难、判决难的问题。本案从现有的规定和司法实践中提出了解决行政协议案件纠纷的基本思路和具体举措，希冀有助于实质性化解行政协议纠纷。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》法释（201917号），已于2020年1月1日施行，这在一定程度上为行政协议纠纷提供了解决机制。人无信则不立，业无信则不兴。诚实守信是对每一位公民的基本要求，也是行政机关应当身体力行的基本准则。行政机关只有不折不扣地履行其承诺，才能树立起公信力，进而取信于民，这是法治政府、诚信政府的起码要求。人民法院作为司法机关，在监督行政机关依法行政、保护当事人合法权益的同时，也是发挥审判职能，明确价值导向，督促行政机关履行其承诺。本案不仅有效地保护了行政相对人的合法权利，而且对建设诚信政府和诚信社会具有积极引领作用。今后，在全面推进依法治国的进程中，行政诉讼的受案范围只会越来越宽，人民群众获得司法救济只会越来越便利，人民法院对被诉行政行为的审查标准只会越来越严，行政审判对人民合法权益的保障只会越来越有力。人民法院应深刻把握新时代对法治政府建设和行政审判工作的新要求，围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标，通过依法审理各类行政案件，不断促进民主法治的进步、促进社会公平正义，使人民获得感、幸福感、安全感更加丰富、更有保障、更可持续。