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原告某某商贸有限公司诉称：请求撤销某某县自然资源局某自然资监处(2021)第12号行政处罚决定书。事实与理由:一、原告未擅自改变案涉土地用途。《道路交通安全法》第十三条明确规定:机动车安全技术检验实行社会化。机动车安全技术检验社会化，是指任何单位和个人都可以申办机动车安全技术检测机构，具备条件并依法成立的检测机构均可对机动车进行安全技术检测。汽车在为人们造福的同时，也带来大气污染、噪声和交通安全等一系列问题。机动车检测站的作用，就是对汽车的技术状况进行测试和检验，属于一门技术。根据机动车检测站的特性，其处所不可能设置规划在市区的商业用地。因此，全国各地，机动车检测站用地均为工业用地(河南省区域乃至外省均可查证)。同时，原告在申请登记机动车检测站时，向有权批准机关提交了土地使用证，经审查符合批准办证条件，因此批准颁发了资质许可，原告并未改变土地使用用途，并且我国设定行政处罚的根本宗旨是即处罚相对人，也保护相对人，对行政相对人的处罚即考虑法律效果，更重要的是要注重社会效果，而原告设立汽车检车机构对社会、对群众有益无害，为国家创利税，符合当前的法律和政策要求、符合当前大力倡导行政机关万人助万企的大好形势的需要。因此，行政机关在没有明确法律界定或法律界定存在瑕疵的情况下，不可对相对人处以处罚。行政机关对相对人作出如此之重大的行政处罚与法有悖。二、第12号处罚决定认定事实错误。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据上述法律规定，行政处罚法除了保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序外，还在于保护公民、法人或者其他组织的合法权益。涉案土地属于原告，而河南华顺检车公司就是原告股东本人持股，由于公司与公司之间单独核算，便于依法缴纳土地使用税费，租赁是一种表现形式，并非是实际意义上的出租河南华顺机动车检测服务有限公司，这一事实行政机关在处罚前并没有予以核实。三、处罚程序违法。本案中，被告进行听证前，某某商贸有限公司的法定代表人已经变更为陈某某，并不是刘某某。被告所作出的听证、行政处罚告知书并未向陈少华送达。因此此案处理程序严重违法。1、没有向原告的法定代表人送达告知书、听证等相关文书。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定:“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定，受送达人是法人或者其他组织的。应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收。法律明文规定，法人的活动由法定代表人行使。法人是一个组织，不可能听证。被告的听证通知书上面写的是法人的名字某某商贸有限公司，而在处罚决定书上写的法定代表人是刘某某。从中我们可以看出，被告在处理本案中，始终没有通知法定代表人陈某某。2、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、三十二条以及第三十六至四十条的规定，行政机关在作出行政处罚前，应当依法进行调查或检查;应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利;当事人有权进行陈述和申辩;对确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，应当作出行政处罚决定;其中对情节复杂或者重大违法行为给予的较重行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定;行政处罚决定书应当送达当事人。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，对于收回国有土地使用权这类对相对人处以较重行政处罚的行政决定，应当经作出处罚决定的行政机关负责人集体讨论通过。从第12号行政处罚决定书可以看出，第12号处罚决定并未载明经过集体讨论。因此，为维护法律的严肃性，保护原告的合法权利，特提起诉讼，望法院依法裁判。

被告某某县自然资源局辩称：原告的诉讼请求没有事实和法律依据。1、2014年6月20日，某某县人民政府向原告颁发土地使用权证，明确载明使用权类型为出让，用途为工业用地，该宗地符合真阳镇土地利用总体规划，系建设用地。而根据第三次全国国土调查土地分类，机动车检测站属于商服用地。因此，被告经调查依法认定原告将该宗地出租给河南华顺机动车检测服务有限公司用于建机动车检测站的行为属于改变土地用途，事实清楚证据充分。2、案涉土地的权属证书载明的土地使用权人为原告某某商贸有限公司，而机动车检车站系河南某某机动车检测服务有限公司经营，两个公司均具有独立的法人资质，原告在诉状中陈述:“租赁是一种表现形式，并非是实际意义上的出租”系混淆概念。即使两公司之间不存在租赁关系，工业用地上经营机动车检测站也属于改变土地用途。3、被告发现违法事实后，依法向原告送达了行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书，原告向被告提供有营业执照、法定代表人身份证复印件和授权委托书，受委托人陈新举签收有送达回证，并且提出听证申请，我局也依法送达了听证通知书并如期举行了听证会，原告未按时参加，应当视为放弃听证权利。综上所述，我局作出的行政处罚决定书事实清楚，证据充分，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

法院经审理查明：原告某某商贸有限公司成立于2009年10月20日。2014年6月20日，某某县人民政府向原告案涉土地颁发某国用（2014）第140025号土地使用权证，载明使用权类型为出让，用途为工业用地。2019年05月09日，原告某某商贸有限公司在某某县市场监督管理局登记的法定代表人为刘某某（营业执照）。2021年03月09日，原告某某商贸有限公司在某某县市场监督管理局登记的法定代表人为陈某某（营业执照）。后因原告某某商贸有限公司将案涉土地出租给河南某某机动车检测服务有限公司用于建机动车检测站，被告某某县自然资源局于2021年05月26日对其进行违法线索登记。当日，原告某某商贸有限公司向被告某某县自然资源局提供了登记的法定代表人为刘某某的营业执照和委托人为刘某某，受委托人为陈某某的委托书。内容：关于某某商贸有限公司的土地上又增设一条汽车检测线一事，特委托陈某某处理有关事宜，委托权限如下：授权陈某某代表公司及法人刘某某全权处理有关事宜。2021年6月3日，被告某某县自然资源局对原告某某商贸有限公司立案调查。2021年7月20日，被告正阳县自然资源局作出正自然资监处 [2021] 第12号行政处罚决定：(单位)名称:某某商贸有限公司，法定代表人(负责人):刘某某本机关于2021年6月3日对某某商贸有限公司非法改变国有土地使用用途一案立案调查。经查，你(单位)于2020年3月未经批准私自将明临路南侧批准为工业用途的3911.07平方米建设用地(该宗地符合某某镇土地利用总体规划)出租给河南某某机动车检测服务有限公司改变国有土地使用用途用于建机动车检测站的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、第五十六条的规定。本机关已于2021年6月11日依法向你(单位)进行了告知(听证告知)，你(单位)在2021年6月18日提出听证申请，我单位定于2021年7月2日下午3点召开听证会，你单位在规定时间没有来参加听证，视为放弃听证权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条及《河南省实施（土地管理法）办法》第六十六条的规定，决定处罚如下:一、责令你(单位)十五日内交还非法改变国有土地使用用途的3911.07平方米建设用地给某某县人民政府。二、按每平方米拾元的标准进行处罚，合计罚款:叁万玖仟壹佰壹拾元柒角(￥39110.70)。为此成讼。

【裁判结果】

汝南县人民法院于2022年3月7日作出（2022）豫1727行初5号行政判决：撤销被告某某县自然资源局于2021年7月20日作出的某自然资监处[2021]第12号行政处罚决定书。一审宣判后，被告某某县自然资源局依法提起上诉。驻马店市中级人民法院于2022年5月16日作出（2022）豫17行终129号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】

法院一审认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”第六十一条“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十八条“---受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收。--”的规定， 2021年03月09日原告正阳门商贸有限公司的法定代表人已经变更为陈少华，但被告正阳县自然资源局仍依据原法定代表人刘新安的授权委托对原告正阳门商贸有限公司进行调查、听证、送达，并作出行政处罚决定，违反法定程序。

法院二审认为，《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”本案中，案涉行政处罚决定涉及交还土地，而土地使用权是土地使用者依法取得的一项重要的财产权利，并且双方对处罚存在较大争议。因此在作出案涉行政处罚前，上诉人应当经行政机关负责人集体讨论，但上诉人并未提供经行政机关负责人集体讨论的有效证据，应认定上诉人作出的处罚决定违反法定程序。另外，被上诉人的法定代表人在上诉人立案调查前已经变更，上诉人仍按原法定代表人的授权委托对被上诉人进行调查、听证、送达依据不足。综上，原审法院判决撤销案涉行政处罚决定并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不足，本院不予支持。

【案例注解】

为应对行政处罚中出现的罚款混乱、滥用职权等问题，1996年《行政处罚法》规定了行政处罚的立案、调查取证、告知处罚的事实、理由和依据，陈述申辩等程序，并确立了办理案件与决定处罚相分离的制度。也即是调查取证由一线执法人员负责，审查并作出决定由负责人实施。同时针对重大、复杂的违法行为，还特别规定了集体讨论决定。96年《行政处罚法》第38条第2款明确规定：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。

集体讨论制度是把民主集中制优势转化为行政治理效能的制度设计，是全过程民主的重要组成部分。一方面，通过上下级的监督，可以督促行政机关执法人员严肃对待行政处罚裁量权，审慎行使权力；另一方面，办理案件与决定处罚相分离可以减少一线执法人员面临的上层压力，通过权力分配，处罚决定由领导讨论决定，构建了防御不当影响、直接干涉个案的制度防御体系，有利于维护公平正义。

重大处罚集体讨论决定程序自96年在我国落地生根以来，随着《行政处罚法》的多次修改不断革新，时至今日，集体讨论决定程序有着自己独立的程序价值和制度功能。

一、集体讨论决定程序的功能

1、自我限权功能

自我限权的主体是行政机关，限制对象也是行政机关自身，是行政机关为了追求实质意义上的行政法治而进行的自我规制，是在内部推动行政法治的重要力量。行政自制区别于立法与司法的外部规制，可以有效避免立法规制的空白、滞后性以及立法赋予行政机关广泛自由裁量权导致的裁量权滥用问题，也可以避免司法规制的被动性和事后性。行政自我限权要求行政机关出台相应的法律文件，通过自我立法、自我执行、自我监督等措施来规范行政行为。行政机关负责人集体讨论决定制度即体现了这一功能。

2、程序保障功能

行政处罚程序是行政执法过程的重要组成部分，充分重视、发展完善行政程序，不仅让经合法正当程序作出的行政行为获得了正统性，同时保障了行政机关办事的公平性与效率。在法治政府、法治社会建设的当下，正当程序意识已深入人心，遵守法定和正当程序已是行政机关依法行政的基本要求。集体讨论决定程序是《行政处罚法》规定的法定程序之一，其目的就是针对“情节复杂”、“重大违法行为”等对行政相对人影响较大的行政处罚决定作出前进行讨论，保障行政相对人的合法权益，起到“双重保险”的作用。

3、权益保护功能

行政处罚是法治政府建设的重点所在，也是与群众关系最为密切、群众最为关注的政府行政行为，针对行政机关的行政处罚设置更为谨慎的内部审查程序也是保障群众利益的应由之义。行政处罚决定作出实施后将会对人民群众的切身利益产生重大影响，如责令停产停业、吊销营业执照等，如果这些行政处罚实施后才发现有错误，那么改正错误的成本将大幅提高，有些错误导致的损失可能无法弥补。因此，重大行政处罚作出前，行政机关负责进行集体讨论决定可以强化对行政处罚决定作出的审查，加强对当事人权益的保护。同时也可以规避行政首长负责制导致的官僚作风和滥用职权等问题。

二、集体讨论决定程序的立法现状

目前，虽然已有多部法律法规对集体讨论决定程序进行了规定，但存在着规定效力等级低、规定不明确、规定之间不统一的问题。从法律层面看，仅有《行政处罚法》（2021年修正）第57条第2款规定了集体讨论制度，但仅仅规定了集体讨论决定程序的启动主体和启动条件，未规定讨论的形式及时间。从行政法规层面看，仅有《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》规定了集体讨论决定程序，但该法第五十条第二款规定与《行政处罚法》规定较为一致，均有过于笼统的问题。从部门规章层面看，自2021年1月22日《行政处罚法》修订以来，多部部门规定规定了集体讨论决定制度，通过“北大法宝”网站筛选，共有217部部门规章规定了集体讨论程序，包括《市场监督管理行政处罚程序规定》、《交通运输行政执法程序规定》、《医疗保障行政处罚程序暂行规定》等。从地方规范性文件层面看，《行政处罚法》修订带动了地方行政职能部门修订执法程序时明确行政机关负责人集体讨论决定程序，针对集体讨论的启动、进行及讨论记录的留存也有了明确的规定，但存在这文件公开工作不到位的问题。

综合来看，目前行政机关负责人集体讨论制度主要规定于地方政府及职能部门的规范性文件中，相对效力较低，而在效力较高的法律、行政法规层面，则规定的较少，存在空白。

三、行政机关负责人集体讨论决定制度的法律审查要素

1、行政机关负责人

根据《行政处罚法》规定，集体讨论决定应当由行政机关负责人作出，最高人民法院关于适用适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（2018）第128条第一款对行政机关负责人作出了规定，行政机关负责人主要指行政机关的正职、副职负责人以及其他分管的负责人。

虽然该解释对行政机关负责的内涵和外延做了明确的规定，但实践中还是出现了负责人认定不一致的问题。在李丙友诉阜南县自然资源和规划局行政行为违法案中，上诉人认为：监察大队队长董恩伟时任法规监察股股长，亲自主持集体讨论，并有会议记录为证。上诉人机关负责人在审查意见中签署本人姓名即代表审查同意的意见。法院认为：阜南县自然资源和规划局提供了2019年7月16日的违法案件审理记录用于证明该案已经经过集体会审。但是行政机关的职能部门负责人并不等同于行政机关负责人，该审理记录中载明的参与会审的人员并非该局机关负责人，即使呈批后负责人同意该会审意见，也不等同于经过集体讨论决定。这反映了行政机关与司法机关对行政机关负责人集体讨论决定认识不一致。

同时在实践中还存在同级政府之间以及上下级政府部门之间通过委托或者授权其他政府部门或者下属单位组织集体讨论的现象。在赤峰龙翔热力供应有限公司诉喀喇沁旗林业和草原局行政行为违法案中，法院认为：被上诉人喀喇沁旗林业和草原局已将本案违法行为调查处理权力委托喀喇沁旗森林公安局行使，并由被上诉人承担法律责任，案涉行政处罚决定前已经过集体讨论，鉴于此案违法事实存在，处罚适当，即使处罚程序有瑕疵，行政机关应当进一步规范处罚程序。在佛山市超上建筑材料有限公司诉佛山市生态环境局行政行为违法案中，原顺德环运局作出《处罚决定书》前于2018年10月30日由其下属的乐从分局组织集体讨论。法院认为：虽然该讨论并非由原顺德环运局负责人组织，但该《处罚决定书》最终以原顺德环运局名义作出并加盖公章，是原顺德环运局对乐从分局的授权，并对乐从分局组织集体讨论结果的认可，属于原顺德环运局的意思表示。因此，《处罚决定书》虽由原顺德环运局对乐从分局组织集体讨论，但不影响超上公司的合法权益和《处罚决定书》的合法性。

综上，本文认为审判机关在进行法律审查时，要着重审查集体讨论记录是否有有权进行讨论的行政机关负责人参与，是否存在委托或者授权同级政府部门或者上下级政府部门的问题。派出机构的负责人集体讨论决定不能等同于行政机关负责人集体讨论决定。此外，还应严格审判行政机关负责人是否参与讨论，只有行政机关负责人参与集体讨论并发表意见，才符合集体讨论制度的程序要求，行政机关负责人仅事后批复的，不能认为为组织参与了集体讨论决定。

2、集体讨论决定程序启动时间的审查

目前《行政处罚法》对集体讨论的时间并没有明确的规定，在现行公布实施的行政法规、部门规章或地方性规范文件中对集体讨论决定的时间也没有明确的规定，但大部分规章中均将集体讨论决定条款置于陈述申辩和听证规定之后。从行政机关负责人集体讨论决定制度的立法目的来看，设立该程序就是为了规范行政机关的执法权利，避免出现冤假错案，因此，集体讨论决定制度作为重大行政处罚决定前的最后一道保险，笔者认为应当在听证程序后，处罚作出前。

但目前在司法实践中，还存在不同的观点。在骏化生态

工程有限公司诉濉溪县市场监督管理局行政行为违法案中，法院认为：根据《行政处罚法》第43条规定，听证结束后，行政机关依照本法第38条的规定，作出决定。本案中，濉溪县市监局就骏化生态公司涉案虚假宣传案于2019年9月23日对该案进行办公会集体讨论，说明濉溪县市监局认为该案属于给予较重行政处罚的案件，依法应当在听证程序后作出处罚决定前由行政机关的负责人进行集体讨论决定。濉溪县市监局于2019年10月30日召开听证会，其未提供证据证明听证后该案由行政机关的负责人重新进行了集体讨论，不符合上述法条的规定。而在六盘水顺意翔房地产开发有限公司诉盘水市钟山区城市管理综合行政执法局行政行为违法案中，法院认为行政机关负责人集体讨论系给予行政处罚的一种内部讨论机制，该行为并非对外的行政行为，在已保证上诉人对行政处罚的陈述、申辩权利的前提下，听证结束后上诉人的违法事实得到了进一步的确认，最终的处罚决定也经过了相关的审批程序，该处罚决定与听证前集体讨论的结果一致，亦不能视为被上诉人先于听证前进行了行政机关负责人集体讨论决定案件的行为违法。同样的，在企生通（大连）企业管理有限公司诉大连市甘井子区人力资源和社会保障局行政行为违法案中，法院认为法律并未强制要求行政机关的集体讨论程序应当在行政处罚先行告知书和听证告知书作出后履行。

笔者认为，根据行政处罚法第四十四条和第四十五条第二款规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利，且不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。为了确保向行政相对人告知内容的准确、法律适用无误，行政机关内部可以组织集体讨论决定。但该集体讨论并非《行政处罚法》规定的集体讨论决定程序，其形成的意见只是一个拟处理意见，并非最终行政处罚的依据。

《行政处罚法》规定的集体讨论决定程序是在对调查结果、行政相对人听证意见、以及法制审核意见进行讨论，运用集体智慧对将要作出的行政处罚的事实依据、法律适用、处罚合理性全面考量的基础上作出的决定，该集体讨论决定是行政处罚作出前最后一道审查程序。因此，从集体讨论决定程序的立法定位及功能发挥的角度而言，其启动时间应在听证、法制审核后，行政处罚决定作出前，人民法院在进行法律审查时，应严格审查这一时间节点。

3、集体讨论决定程序的形式审查

集体讨论决定程序作为规定于《行政处罚法》中的法定程序，具有独立的程序价值，应当为行政机关、司法机关重视，这是集体讨论决定程序发挥自我规制、程序保障、权益保护功能的前提。

集体讨论决定程序作为独立程序有其自身的形式要求，一般来说要将集体讨论决定的过程记录下来，附在案件后面作为行政处罚决定作出的材料。具体而言，集体讨论决定的证明载体应当是正式的会议纪要或者讨论记录等，应包含时间、地点、主持人员、列席参会人员、讨论主题、内容以及表决意见、领导总结发言等内容，且讨论内容中必须包括要对将要作出的行政处罚的讨论决定，包括但不限于事实认定是否清楚、法律适用是否准确、证据是否充分、程序是否合法等，讨论结束后，全体参会人员应签名确认，并记录留存。

目前现行法律法规并未对集体讨论决定程序的组织形式加以规定，实践中行政机关多以办公会、党组会、案审会等形式对符合法定情形的行政处罚案件进行集体讨论。从执法效率以及行政执法的实践来看，只要该集体讨论决定形式符合集体讨论决定程序的要求，包含以上要素，法院在司法审查中便可予以确认。

但实践中存在部分行政机关、司法机关将行政机关内部的层层审批作为行政机关负责人集体讨论决定，使得集体讨论决定程序流于形式，成为虚设。如在王标诉亳州市公安局经济开发区分局行政行为违法案中，法院认为：经查阅亳州市公安局经开区分局一审时提交的治安管理处罚卷宗材料中“公安行政处罚审批表”的内容，可以看出该案已经由案件承办人和分管领导的层层审批，应当属于经过集体研究决定。笔者认为，集体讨论决定程序不能等同于行政机关内部的层层审批，否则该程序就失去了意义。

实践中还存在着集体讨论决定记录不规范的问题。行政机关虽然也进行了集体讨论决定，但其讨论决定的笔录内容上却存在诸多诸多缺失之处，如没有记载讨论案件的事实与理由、没有汇报行政相对人陈述申辩意见、没有记载听证辩论情况等，甚至有的讨论笔录仅有最终意见，没有讨论过程，也没有全部的人员签名。面对以上问题，人民法院在进行司法审查时应着重审查其讨论笔录内容是否完整，不完整的经行政机关补正后是否满足集体讨论决定程序的程序要求，如果不满足，则不能认定其进行了集体讨论决定程序。

一审法院合议庭成员：乔玉峰郭红宾冯红霞

二审法院合议庭成员：孟令华于发安李力伟

编写人：汝南县人民法院李翔张魁

附：相关裁判文书

河南省汝南县人民法院

行政判决书

（2022）豫1727行初5号

原告：正阳门商贸有限公司，住所地：正阳县产业集聚区，统一社会信用代码：91411724695970686U。

法定代表人：陈少华，执行董事、总经理。

被告：正阳县自然资源局，住所地：河南省正阳县西城区江国大道南侧文化路东侧，统一社会信用代码：11412829005992299Q。

法定代表人：王邦,该局局长。

出庭负责人：周永强，该局总工程师。

委托诉讼代理人：夏志永，该局工作人员。

委托诉讼代理人：熊新政，河南明信律师事务所律师。

原告正阳门商贸有限公司诉被告正阳县自然资源局行政处罚一案，2022年1月27日驻马店市中级人民法院作出（2022）豫17行指1号行政裁定书，指定本案由汝南县人民法院管辖。本院受理后依法组成合议庭，于2022年3月1日公开开庭进行了审理。原告法定代表人陈少华、被告正阳县自然资源局出庭负责人周永强及其委托诉讼代理人夏志永、熊新政到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被诉行政行为：被告正阳县自然资源局于2021年7月20日作出的正自然资监处 [2021] 第12号行政处罚决定书。

原告正阳门商贸有限公司诉称，请求:撤销正阳县自然资源局正自然资监处(2021)第12号行政处罚决定书。事实与理由:一、原告未擅自改变案涉土地用途。《道路交通安全法》第十三条明确规定:机动车安全技术检验实行社会化。机动车安全技术检验社会化，是指任何单位和个人都可以申办机动车安全技术检测机构，具备条件并依法成立的检测机构均可对机动车进行安全技术检测。汽车在为人们造福的同时，也带来大气污染、噪声和交通安全等一系列问题。机动车检测站的作用，就是对汽车的技术状况进行测试和检验，属于一门技术。根据机动车检测站的特性，其处所不可能设置规划在市区的商业用地。因此，全国各地，机动车检测站用地均为工业用地(河南省区域乃至外省均可查证)。同时，原告在申请登记机动车检测站时，向有权批准机关提交了土地使用证，经审查符合批准办证条件，因此批准颁发了资质许可，原告并未改变土地使用用途，并且我国设定行政处罚的根本宗旨是即处罚相对人，也保护相对人，对行政相对人的处罚即考虑法律效果，更重要的是要注重社会效果，而原告设立汽车检车机构对社会、对群众有益无害，为国家创利税，符合当前的法律和政策要求、符合当前大力倡导行政机关万人助万企的大好形势的需要。因此，行政机关在没有明确法律界定或法律界定存在瑕疵的情况下，不可对相对人处以处罚。行政机关对相对人作出如此之重大的行政处罚与法有悖。二、第12号处罚决定认定事实错误。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据上述法律规定，行政处罚法除了保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序外，还在于保护公民、法人或者其他组织的合法权益。涉案土地属于原告，而河南华顺检车公司就是原告股东本人持股，由于公司与公司之间单独核算，便于依法缴纳土地使用税费，租赁是一种表现形式，并非是实际意义上的出租河南华顺机动车检测服务有限公司，这一事实行政机关在处罚前并没有予以核实。三、处罚程序违法。本案中，被告进行听证前，正阳门商贸有限公司的法定代表人已经变更为陈少华，并不是刘新安。被告所作出的听证、行政处罚告知书并未向陈少华送达。因此此案处理程序严重违法。1、没有向原告的法定代表人送达告知书、听证等相关文书。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定:“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定，受送达人是法人或者其他组织的。应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收。法律明文规定，法人的活动由法定代表人行使。法人是一个组织，不可能听证。被告的听证通知书上面写的是法人的名字正阳门商贸有限公司，而在处罚决定书上写的法定代表人是刘新安。从中我们可以看出，被告在处理本案中，始终没有通知法定代表人陈少华。2、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、三十二条以及第三十六至四十条的规定，行政机关在作出行政处罚前，应当依法进行调查或检查;应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利;当事人有权进行陈述和申辩;对确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，应当作出行政处罚决定;其中对情节复杂或者重大违法行为给予的较重行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定;行政处罚决定书应当送达当事人。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，对于收回国有土地使用权这类对相对人处以较重行政处罚的行政决定，应当经作出处罚决定的行政机关负责人集体讨论通过。从第12号行政处罚决定书可以看出，第12号处罚决定并未载明经过集体讨论。因此，为维护法律的严肃性，保护原告的合法权利，特提起诉讼，望法院依法裁判。

被告正阳县自然资源局辩称，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。1、2014年6月20日，正阳县人民政府向原告颁发土地使用权证，明确载明使用权类型为出让，用途为工业用地，该宗地符合真阳镇土地利用总体规划，系建设用地。而根据第三次全国国土调查土地分类，机动车检测站属于商服用地。因此，被告经调查依法认定原告将该宗地出租给河南华顺机动车检测服务有限公司用于建机动车检测站的行为属于改变土地用途，事实清楚证据充分。2、案涉土地的权属证书载明的土地使用权人为原告正阳门商贸有限公司，而机动车检车站系河南华顺机动车检测服务有限公司经营，两个公司均具有独立的法人资质，原告在诉状中陈述:“租赁是一种表现形式，并非是实际意义上的出租”系混淆概念。即使两公司之间不存在租赁关系，工业用地上经营机动车检测站也属于改变土地用途。3、被告发现违法事实后，依法向原告送达了行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书，原告向被告提供有营业执照、法定代表人身份证复印件和授权委托书，受委托人陈新举签收有送达回证，并且提出听证申请，我局也依法送达了听证通知书并如期举行了听证会，原告未按时参加，应当视为放弃听证权利。综上所述，我局作出的行政处罚决定书事实清楚，证据充分，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告向本院提供证据有：一、巡查工作记录表、接受调查通知书、违法线索登记表、责令改正违法行为通知书、询问笔录、现场检查笔录、占用土地性质证明、土地使用权证、河南华顺机动车检测服务有限公司资质证书。证明目的：原告将案涉土地出租给他人用于经营检测站的违法事实。二、委托手续、违法案件调查报告、审理记录行政处罚事先告知书、审查记录行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书及送达回证。听证申请书、听证通知书、听证纪要违法案件处理决定呈批表、行政处罚决定书及送达回证。证明目的：证明原告向被告提供有授权委托书，并且在收到行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书后向被告申请听证，被告向其送达听证通知书后如期举行听证会，原告未按时参加。被告作出行政处罚决定书程序合法。

经审理查明:原告正阳门商贸有限公司成立于2009年10月20日。2014年6月20日，正阳县人民政府向原告案涉土地颁发正国用（2014）第140025号土地使用权证，载明使用权类型为出让，用途为工业用地。2019年05月09日，原告正阳门商贸有限公司在正阳县市场监督管理局登记的法定代表人为刘新安（营业执照）。2021年03月09日，原告正阳门商贸有限公司在正阳县市场监督管理局登记的法定代表人为陈少华（营业执照）。后因原告正阳门商贸有限公司将案涉土地出租给河南华顺机动车检测服务有限公司用于建机动车检测站，被告正阳县自然资源局于2021年05月26日对其进行违法线索登记。当日，原告正阳门商贸有限公司向被告正阳县自然资源局提供了登记的法定代表人为刘新安的营业执照和委托人为刘新安，受委托人为陈新举的委托书。内容：关于正阳门商贸有限公司的土地上又增设一条汽车检测线一事，特委托陈新举处理有关事宜，委托权限如下：授权陈新举代表公司及法人刘新安全权处理有关事宜。2021年6月3日，被告正阳县自然资源局对原告正阳门商贸有限公司立案调查。2021年7月20日，被告正阳县自然资源局作出正自然资监处 [2021] 第12号行政处罚决定：(单位)名称:正阳门商贸有限公司，法定代表人(负责人):刘新安本机关于2021年6月3日对正阳门商贸有限公司非法改变国有土地使用用途一案立案调查。经查，你(单位)于2020年3月未经批准私自将明临路南侧批准为工业用途的3911.07平方米建设用地(该宗地符合真阳镇土地利用总体规划)出租给河南华顺机动车检测服务有限公司改变国有土地使用用途用于建机动车检测站的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、第五十六条的规定。本机关已于2021年6月11日依法向你(单位)进行了告知(听证告知)，你(单位)在2021年6月18日提出听证申请，我单位定于2021年7月2日下午3点召开听证会，你单位在规定时间没有来参加听证，视为放弃听证权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条及《河南省实施（土地管理法）办法》第六十六条的规定，决定处罚如下:一、责令你(单位)十五日内交还非法改变国有土地使用用途的3911.07平方米建设用地给正阳县人民政府。二、按每平方米拾元的标准进行处罚，合计罚款:叁万玖仟壹佰壹拾元柒角(￥39110.70)。为此成讼。

本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”第六十一条“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十八条“---受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收。--”的规定， 2021年03月09日原告正阳门商贸有限公司的法定代表人已经变更为陈少华，但被告正阳县自然资源局仍依据原法定代表人刘新安的授权委托对原告正阳门商贸有限公司进行调查、听证、送达，并作出行政处罚决定，违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：

撤销被告正阳县自然资源局于2021年7月20日作出的正自然资监处 [2021] 第12号行政处罚决定书。

案件受理费50元，由被告正阳县自然资源局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省驻马店市中级人民法院。

审判长乔玉峰

审判员郭红宾

人民陪审员冯红霞

二○二二年三月七日

书记员丁佩佩

河南省驻马店市中级人民法院

行政判决书

（2022）豫17行终129号

上诉人（原审被告）正阳县自然资源局，住所地河南省正阳县西城区江国大道南侧文化路东侧。

法定代表人王邦,该局局长。

出庭负责人周永强，该局总工程师。

委托代理人夏志永，该局工作人员。

委托代理人熊新政，河南明信律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）正阳门商贸有限公司，住所地正阳县产业集聚区。

法定代表人陈少华，该公司总经理。

上诉人正阳县自然资源局因行政处罚一案，不服河南省汝南县人民法院作出的（2022）豫1727行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人正阳县自然资源局出庭负责人周永强及委托代理人夏志永、熊新政，被上诉人正阳门商贸有限公司法定代表人陈少华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院查明，原告正阳门商贸有限公司成立于2009年10月20日。2014年6月20日，正阳县人民政府向原告案涉土地颁发正国用（2014）第140025号土地使用权证，载明使用权类型为出让，用途为工业用地。2019年05月09日，原告正阳门商贸有限公司在正阳县市场监督管理局登记的法定代表人为刘新安（营业执照）。2021年03月09日，原告正阳门商贸有限公司在正阳县市场监督管理局登记的法定代表人为陈少华（营业执照）。后因原告正阳门商贸有限公司将案涉土地出租给河南华顺机动车检测服务有限公司用于建机动车检测站，被告正阳县自然资源局于2021年05月26日对其进行违法线索登记。当日，原告正阳门商贸有限公司向被告正阳县自然资源局提供了登记的法定代表人为刘新安的营业执照和委托人为刘新安，受委托人为陈新举的委托书。内容：关于正阳门商贸有限公司的土地上又增设一条汽车检测线一事，特委托陈新举处理有关事宜，委托权限如下：授权陈新举代表公司及法人刘新安全权处理有关事宜。2021年6月3日，被告正阳县自然资源局对原告正阳门商贸有限公司立案调查。2021年7月20日，被告正阳县自然资源局作出正自然资监处 [2021] 第12号行政处罚决定：(单位)名称:正阳门商贸有限公司，法定代表人(负责人):刘新安本机关于2021年6月3日对正阳门商贸有限公司非法改变国有土地使用用途一案立案调查。经查，你(单位)于2020年3月未经批准私自将明临路南侧批准为工业用途的3911.07平方米建设用地(该宗地符合真阳镇土地利用总体规划)出租给河南华顺机动车检测服务有限公司改变国有土地使用用途用于建机动车检测站的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、第五十六条的规定。本机关已于2021年6月11日依法向你(单位)进行了告知(听证告知)，你(单位)在2021年6月18日提出听证申请，我单位定于2021年7月2日下午3点召开听证会，你单位在规定时间没有来参加听证，视为放弃听证权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条及《河南省实施（土地管理法）办法》第六十六条的规定，决定处罚如下:一、责令你(单位)十五日内交还非法改变国有土地使用用途的3911.07平方米建设用地给正阳县人民政府。二、按每平方米拾元的标准进行处罚，合计罚款:叁万玖仟壹佰壹拾元柒角(￥39110.70)。为此成讼。

原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”第六十一条“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十八条“---受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收。--”的规定， 2021年03月09日原告正阳门商贸有限公司的法定代表人已经变更为陈少华，但被告正阳县自然资源局仍依据原法定代表人刘新安的授权委托对原告正阳门商贸有限公司进行调查、听证、送达，并作出行政处罚决定，违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，原审法院判决如下：撤销被告正阳县自然资源局于2021年7月20日作出的正自然资监处 [2021] 第12号行政处罚决定书。

正阳县自然资源局上诉称，原审法院认定事实错误。2021年5月26日，上诉人在对被上诉人的违法行为进行立案后，被上诉人主动向上诉人提交了营业执照和授权委托书，提供的营业执照上显示的正阳门商贸有限公司的法定代表人为刘新安，并且授权委托书上加盖有公司公章。虽然此时被上诉人工商登记的法定代表人已变更，但是公司加盖公章足以证明被上诉人认可将此时授权给陈新举的事实，因此上诉人将告知和处罚决定送达给陈新举并无不当。并且被上诉人在收到告知后也向上诉人申请了听证，也可以证明被上诉人已经收悉告知，被上诉人的听证权利已经得到保障。综上，原审法院在审理过程中事实认识错误。请求二审法院撤销一审判决，在查明案件事实的基础上依法改判。

正阳门商贸有限公司辩称，行政执法单位对行政相对人作出行政处罚时，首先要查明的事实包括行政相对人的基本情况，而上诉人并未查明，上诉人作出处罚的整个过程没有通知被上诉人法定代表人。关于检测站用地性质问题，截至目前国家还没有明确出台规定，案涉机动车检测站是完全按照政府批准立项进行施工建设的。处罚中包含收地，必然造成关门停产停业，案涉机动车检测站投资几百万，截至目前已经造成了重大的经济损失。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，请求驳回上诉，维持原判。

二审法院经审理查明的事实与原审查明的事实基本一致，予以确认。

本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”本案中，案涉行政处罚决定涉及交还土地，而土地使用权是土地使用者依法取得的一项重要的财产权利，并且双方对处罚存在较大争议。因此在作出案涉行政处罚前，上诉人应当经行政机关负责人集体讨论，但上诉人并未提供经行政机关负责人集体讨论的有效证据，应认定上诉人作出的处罚决定违反法定程序。另外，被上诉人的法定代表人在上诉人立案调查前已经变更，上诉人仍按原法定代表人的授权委托对被上诉人进行调查、听证、送达依据不足。综上，原审法院判决撤销案涉行政处罚决定并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

案件受理费50元，由上诉人正阳县自然资源局负担。

本判决为终审判决。

审判长孟令华

审判员于发安

审判员李力伟

二〇二二年五月十六日

书记员董丽那

责任编辑：张继光

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